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总第四十八期
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【封面文章】推进期货及衍生品法治化 服务实体经济健康发展

发布时间:2016年01月07日

(全国人大财经委副主任委员 尹中卿)

  近一年来,我国期货市场在创新业务模式、提升服务实体经济能力、推进对外开放等方面取得了显著进展。与此同时,大家也遇到了重大挫折和挑战。从去年底开始,股市步步走高,再到今年3月至5月间不可思议地疯涨,尔后是6、7月份断崖式急剧下跌,差一点酿成股灾并引发系统性风险。

  股市大起大落、暴涨暴跌的异常波动牵连到股指期货市场运作,关于期货及衍生品市场功能、风险防范和制度设计的讨论因此进入大众视野,成为公众关注和评价的对象。

  目前,股市异常波动虽已基本结束,对其原因分析却众说纷纭。有人认为是场外配资、程序化交易、股指期货助涨助跌,也有人认为是融资融券、银行理财、信托资金助纣为虐;有人认为是外敌入侵,也有人认为是内奸作乱。不一而足。这些现象、变化都对期货业和期货市场造成了很大影响。

  一是引发社会大众热议。与其他金融行业和金融市场相比,期货及衍生品市场可以说是一个相对小众的市场,参与主体更多是专业机构和专业投资者,能接触和熟悉期货及衍生品市场的群体相对有限。今年下半年,期货市场一下子变成百姓关注的热点。大家从很多途径了解到期货及衍生品在股市异常波动中的是是非非,还有大量观点各异的分析文章。社会关注本身起到宣传、普及和推广作用,有利于帮助大众了解期货、期货业、期货市场的功能和特点。

  二是促使期货业和监管当局思考。在股票市场出现异常波动的情况下,各方容易对期货及衍生品市场产生怀疑甚至误解。对于期货业界和期货监管当局而言,就有必要对期货及衍生品市场发展和创新问题进行深入研究。我国期货市场经过20多年发展,需要对过去进行总结,对未来进行研判。

  今年上半年,全国人大财经委与证监会一起围绕“中国期货市场对经济的影响”开展课题研究,就是要全面回顾和总结期货市场在经济运行、产业发展、企业经营中起到的作用,以及存在的不足,为期货立法以及市场创新发展提供参考。近期股市的异常波动,为这项研究提供了现成的素材。大家将把课题研究成果补充到期货市场法治框架范围内,进一步推动期货市场法治化进程。

  三是拖累期货立法。近两年来,大家一直在进行《期货法(草案)》起草和修改工作,在座许多同志为期货立法工作倾注了大量心血。在今年3月人代会上,大家曾经宣布争取在年底完成《证券法》修改工作,相隔半年同步将《期货法(草案)》提请全国人大常委会审议。遗憾的是,今年4月《证券法(修订草案)》一审之后就被放了下来,迄今没有再次审议,这直接影响了《期货法(草案)》的审议安排。

  期货立法是关乎国家金融市场发展的大事。尽管目前我国期货及衍生品市场面临一些调整压力,但大家仍会坚定不移地继续推进期货立法工作,同时也会以更加审慎的态度总结这次股市异常波动的经验教训,从理论层面对期货及衍生品市场进行研究讨论,把《期货法(草案)》修改好、完善好,争取早日提请全国人大常委会审议。

  第一,在期货立法中大家将更加重视促进期货服务实体经济发展,维护国家经济战略全局。

  服务实体经济是金融业的职责和使命,当然也是期货业的职责和使命。国内外正反两方面的经验教训表明,实体经济发展离不开金融支撑,而金融发展也与金融行业和金融市场充分发挥服务实体经济作用、不断提高服务实体经济效率密不可分。

  改革开放以来,我国金融业和金融市场包括期货业和期货市场逐步发展壮大,在优化社会资源配置方面发挥了不可替代的作用。作为经济大国,目前金融包括期货还不能完全满足实体经济的要求,需要大力发展。然而,金融也不能过度自我循环发展,与实体经济渐行渐远甚至凌驾于产业发展之上。

  当然,只要金融存在,就必然存在金融投机,期货业本身就依靠投机滋润,期货市场也为投机打开方便之门。如果金融投机交易过度膨胀,同实体经济、实业部门和产业资本的成长脱离越来越远,便会造成金融市场自我循环,期货市场虚假繁荣,形成泡沫经济。近年来,有的企业家放弃产业,退出实业,搞起了资本运营、资产管理和虚拟经济,资金脱实向虚加剧,一些地方和行业出现了实体经济空心化的苗头或趋势。在流动性总量偏大的同时,股市剧烈震荡,金融风险积聚蔓延。对此如果不加以重视,很有可能对我国实体经济健康发展造成冲击。

  过去20年时间里,我国期货市场在服务实体经济方面取得很大进步。在已经上市的40多个品种中,每一个商品期货品种背后都立着一个实体产业。上市期货产品在期货合约标的、交割制度设计中体现国家产业政策导向,有利于淘汰落后产能,促进产业升级。目前,我国正处于经济转型关键时期,农产品、煤炭、钢铁、水泥、玻璃、塑料、铜锌铝冶炼等产业进入下行通道,制造业采购经理人指数连续44个月负增长。在此背景下,充分发挥期货市场价格发现和套期保值功能,有利于引导现货价格规范化,帮助实体产业和企业客户抵御价格大幅波动带来的风险,改进库存管理和生产经营,不断增强自身的比较优势和竞争力。

  中国经济的脊梁是实体经济,大量从事实体生产经营的各类企业对期货价格发现、套期保值、风险管理有着巨大需求。促进期货业和期货市场服务实体经济,支撑实体经济发展,促进产业调整和转型升级,一直是期货立法的根本着眼点。大家要以制定《期货法》为契机,正确认识和处理实体经济与虚拟经济之间的关系,大力支撑和鼓励各类经济实体参与期货市场,吸引全社会的沉淀资本通过期货、期权、金融衍生品工具,实现社会资源优化配置和重组,满足实体经济发展需要,提高实体经济运作效率。

  第二,在期货立法中大家将更加重视统筹场内场外期货市场,维护金融市场完整性。

  在期货立法中,大家一直围绕《期货法》调整范围进行讨论。现行《期货交易管理条例》主要规范场内期货合约,对场外期货及衍生品没有规定。制定《期货法》遇到的难题是,场外期货及衍生品是否应该纳入法律调整范围?

  长期以来,我国采取分业监管框架。然而,随着混业经营的发展,期货及衍生品的服务提供机构不仅在银行、券商、期货企业等传统金融机构中慢慢发展,还在一些实体企业和投资企业中生根发芽。由于场外衍生品灵活性和市场参与主体多元化,最早被官方承认且监管较为完善的是银行业的场外衍生品业务。

  1988年,国家外汇管理局发布《金融机构代客户办理即期和远期外汇买卖管理规定》,最早开始规范场外衍生品制度;2004年,银监会发布《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》,对银行业场外衍生品进行具体规范,并相继建立了场外衍生品交易的财务准则和审计准则;2012年,保监会发布《保险资金参与金融衍生产品交易暂行办法》,进一步明确了保险业机构参与场外衍生品市场的具体要求。

  令人遗憾的是,目前包括证券、期货、基金在内的其他金融机构并没有关于场外衍生品的相应法规规章进行监管,而多由行业ca88通过自律规则的方式进行引导规范。对于非金融机构参与场外衍生品市场的部分,则基本属于法治空白。

  这种状况不仅反映了场内期货市场的封闭性、规律性与场外衍生品市场开放性、灵活性之间的个性差异,而且也暴露出单一的场内期货市场监管机构和多种场外衍生品市场参与主体涉及的监管机构的矛盾。由于场外衍生品市场规模庞大且透明度低,容易滋生风险隐患,目前监管主体不明确、规则标准各异、规章制度过于零散、监管层级效力不高的现状,人为割裂了两个市场在基因构造和功能发挥上的天然联系,迫切需要通过期货立法为场内场外期货及衍生品提供统一的法律制度安排。

  目前,混业经营已经成为我国金融机构发展的基本趋势。由于场内和场外市场的相似性,很多场内期货市场适用的法律关系、监管逻辑同样可借鉴于场外市场,按照基本相同的法律原则调整,适用同一部法律进行规范。在期货立法中,大家必须按照党的十八届五中全会提出的“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”要求,重新审视法律调整范围,统筹场内场外期货及衍生品市场协调发展,将场外衍生品纳入《期货法》。这样做不仅符合金融危机后国际市场发展和监管的趋势,有效促进我国从制度层面跟上国际监管的步伐,也有利于为场外衍生品市场的发展提供统一的法律制度保障,消除市场分割格局,为期货及衍生品市场营造公开、公平、公正的法治化环境。

  第三,在期货立法中大家将更加重视统筹国内国际期货市场,维护开放型经济体制。

  经过快速发展,我国商品期货市场交易量已经连续多年位居全球首位。2014年,全国期货市场累计成交量超过25亿手,累计成交额超过290万亿元。今年前10个月,全国期货市场累计成交量超过29亿手,累计成交额超过520万亿元,创历史新高。然而,长期以来我国期货市场处于相对封闭状态,缺乏境外投资者,在全球市场缺乏相应的影响力。

  在经济全球化条件下,期货市场本质上是国际化市场,国际市场大宗商品价格通常是由期货市场形成的价格决定的。2010年,我国经济总量超过日本位居全球第二;2013年,我国贸易总额超过美国位居全球第一。目前,我国已经成为许多大宗商品全球最大的生产国、消费国、贸易国。煤炭、稀土、有色金属、钢铁、水泥、玻璃等多种矿产品和制成品产量居全球第一,大豆、铁矿石、原油、天然橡胶等基本原材料外贸依存度分别超过80%、60%、60%和50%。但是,我国对于上述大宗商品还普遍缺乏定价权,在国际大宗商品贸易中处于不利地位。

  对外开放是提高期货市场核心竞争力和国际影响力的必由之路。随着全球经济格局的持续调整变化,我国经济的全球影响力持续加大。近两年来我国积极推动“一带一路”战略和人民币国际化,展现了主动对外开放的积极姿态。实施“一带一路”需要大量的基础设施投资,势必带动对大宗商品的大量需求。通过发展期货及衍生品市场争取国际大宗商品定价权,有利于增强“一带一路”战略实施的效果。人民币国际化实际上是跨国界发挥人民币的结算功能、储备功能和计价功能。近年来,人民币作为结算货币在跨境贸易中稳步增长,人民币加入SDR货币篮子也极大增强了储备货币功能。通过发展期货及衍生品市场,有助于提升人民币的国际地位,在新的国际环境下争取赢得一些大宗商品定价权。

  目前,国内首个国际化期货品种——原油期货的各项制度趋于完善,有望于近期上市。铁矿石期货国际化工作进展顺利,初步运作方案也已基本完成。同时,期货经营机构双向流动稳步推进,大量境内金融机构和实体企业也通过外盘参与境外场内场外衍生品市场交易。现行《期货交易管理条例》缺乏期货市场对外开放的制度安排,需要在《期货法》中得到回应。同时,市场开放带来的参与主体安全保障、市场互联互通、跨境监管协助等问题,也需要在《期货法》框架内明确安排。

  第四,在期货立法中大家将更加重视防范期货市场系统性风险,维护国家金融安全。

  期货市场作为市场经济的重要组成部分,对标的资产相关行业的风险管理发挥着重要功能。大家建立和发展期货市场的初衷,就是为实体经济运用对冲或套期保值规避风险、管理风险。正因为期货市场具有流动性高和交易成本低的特点,同时采用杠杆交易,利用期货及衍生品市场进行风险管理,与保险等传统风险管理手段相比,具有更高的准确性和实效性。正因为有了风险管理手段,资本市场的融资功能和效率才能不断提升。在市场发达的经济体,几乎每一个成熟和有深度的资本市场都有一个高效发达的期货及衍生品市场与之相匹配。

  然而,由于期货市场自身庞大的交易体量,以及机构风险管理能力的限制,如果因价格异常偏离、操作管理不当、违约出现问题,使得风险短时间内急剧累积,最终也有可能引发大规模的系统性风险。期货及衍生品作为风险转移的工具,在管理风险的同时,也会因使用不当而触发市场风险。正因为如此,目前,社会上普遍存在误解,认为金融期货和期权会对现货市场带来负面影响。

  随着国际形势变化和我国经济下行压力加大,金融风险明显上升。让实体企业了解并参与期货市场,通过期货市场的功能有效规避风险,为实体企业进行风险管理,已经成为“新常态”下期货金融机构非常重要的一个使命。前一段时间股市异常波动后,监管部门和交易所研究了熔断机制。这些措施应当如何根据期货市场和标的物对应现货市场发展的状况进行评估和调整,包括责任主体和具体实施方式,以及与其他风险控制措施的兼容性,都必须经过充分的论证,并融入到包括《期货法》在内的法律法规制度范围内。

  从法律角度看,期货市场的本源是合约交易,期货市场交易的是具有法律约束力的契约、合同,这是期货市场区别于普通商品市场,以及其他金融市场的核心因素。在期货市场运作过程中,由于跨期性、杠杆性、灵活性和复杂性等特征,以及市场监管及风险防范的需要,形成了一些特定的程序和规则,其中一些比较成熟的做法,应当在《期货法》中予以确认。例如,可以考虑将《期货交易管理条例》中“为期货交易提供集中履约担保”上升为中央对手方制度,并按照国际证监会组织的要求在法律层面予以相应的制度安排,防范中央对手方机构潜在的风险积聚。同时,对市场运行中与现行基础民商事法律存在矛盾的制度,也应当在法律层面予以支撑。

  目前,由国内相关行业自律组织设计的《中国银行间市场金融衍生产品交易主协议》以及《中国证券期货市场场外衍生品交易主协议》都已明确采用“单一协议”、“净额支付”、“提前终止净额结算”等原则,这些原则一定程度上借鉴了ISDA主协议的设计,有利于降低信用风险,提高交易效率,并与成熟市场的行业惯例接轨。但目前它们与现行的《合同法》、《物权法》、《担保法》、《破产法》存在冲突,需要大家通过制定《期货法》在法律框架内予以确认。

  第五,在期货立法中大家将更加重视健全交易者保护制度,维护金融消费者权益。

  期货市场的跨期性决定了期货市场是一个信用交易的市场,其中,对交易者来说,风险主要体现在高杠杆、信息不对称、违约风险等方面。随着我国期货市场改革发展不断深化,期货及衍生品日趋丰富,在为期货交易者带来便利的同时,也存在提供产品与服务的行为不规范,纠纷频发,期货交易者权益保护意识不强、识别风险能力亟待提高等问题。由于信息不对称,缺乏对等话语权,期货交易者特别是中小投资者在期货市场处于弱势,权益很容易被侵犯。

  期货交易者是期货市场的重要参与者,也是期货业持续健康发展的推动者。我国期货立法历来注重交易者保护,但对于交易者保护的制度散落于不同的法规、规范性文件和司法说明中,体系零乱且不够完备。在制定期货法过程中,大家特别重视从交易者适当性、交易、结算、纠纷调解等方面做好顶层设计,不断完善期货交易者维权相应制度安排,构建公平、公正的市场环境,建立期货交易者适当性制度,规范期货交易场所、期货经营机构、期货服务机构提供金融产品和服务的行为,统一监管体制,完善监管执法制度,强化对销售环节合规监管和市场行为监管,完善风险提示和信息披露机制,建立多元化纠纷解决机制,加大对非法期货活动的惩处力度,保障期货交易者知情权、自主选择权、风险提示权、公平交易权、依法求偿权、财产安全权、信息安全权,加强对交易者特别是中小交易者合法权益的保护。

  全面推进期货市场法治建设是一项长期任务和系统性工程。大家将立足国情,认真借鉴境外成熟市场经验,加强顶层设计,尽快完成《期货法(草案)》修改完善工作,审慎评估和把握法律出台时机。希翼在座的各位为期货市场法治化继续建言献策。

  (本文根据编辑演讲记录整理,略有删改,未经本人审阅)


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